Reglur um lagalega og pólitíska ábyrgð ráðherra hafa reynst haldlausar þegar ráðherra brýtur lög við skipun dómara. Slíkar reglur virðast engar afleiðingar hafa fyrir ráðherra sem gerist sekur um slík lögbrot. Jafnvel þótt ríkið sitji uppi með bótaábyrgð og grafið sé undan trausti á dómskerfinu missa ráðherrar ekki traust þingmeirihlutans heldur sitja áfram í embætti.

Þetta kemur fram í grein Bjargar Thorarensen, prófessors í stjórnskipunarrétti, í nýútkomnu tölublaði Úlfljóts, tímarits laganema við Háskóla Íslands. Umfjöllunarefnið er svigrúm og ábyrgð ráðherra við skipun dómara. Niðurstaða Bjargar er sú að framganga valdhafa og skortur á ábyrgð og aðhaldi við skipun dómara sé til þess fallin að ala á deilum um dómaraskipanir. Hætt sé við að þannig sé grafið undan sjálfstæði dómsvaldsins á Íslandi.

„Það er einkenni þróaðra lýðræðisríkja þar sem réttarríkið stendur traustum fótum að vandað sé til skipunar á dómurum í því markmiði að tryggja sjálfstæði dómstólanna og að sátt ríki um fyrirkomulag við dómaraskipanir. Með sama hætti er það einkenni óstöðugra lýðræðisríkja að ágreiningur ríki um skipun eða lausn dómara frá embætti og framkvæmdarvaldið leitist við að auka ákvörðunarvald pólitískra valdhafa í þeim efnum en draga úr áhrifum faglegra aðila sem leggja mat á hæfni umsækjenda til að gegna dómaraembætti.“

Í þessu samhengi vísar Björg til þeirrar þróunar sem hefur átt sér stað í ýmsum ríkjum Austur-Evrópu undanfarin ár, svo sem Ungverjalandi og nú síðast í Póllandi þar sem umdeildar lagabreytingar um stöðu dómara hafa verið til umfjöllunar. Björg segir Ísland skera sig úr í samanburði við önnur Norðurlönd þegar skipun dómara er annars vegar. Í nágrannaríkjunum séu ágreiningsefni um sjálfstæði dómsvaldsins fáheyrð en á Íslandi hafi ítrekað komið upp mál þar sem ráðherra er staðinn að því að brjóta lög við skipun héraðsdómara og hæstaréttardómara. Þetta hafi verið staðfest í álitum umboðsmanns Alþingis og dómum Hæstaréttar, nú síðast í Landsréttarmálinu.

Fyrirkomulag endurskoðað eftir ítrekuð ágreiningsmál

Í grein Bjargar er rakið hvernig dómsmálaráðherra gekk framhjá umsögnum Hæstaréttar um hæfni umsækjenda árið 2003 og 2004 þegar Ólafur Börkur Þorvaldsson og Jón Steinar Gunnlaugsson voru skipaðir dómarar. Árið 2007 gekk ráðherra svo fram hjá hæfnismati dómnefndar við skipun Þorsteins Davíðssonar sem héraðsdómara. Embættisveitingarnar vöktu gagnrýni og komu til kasta umboðsmanns Alþingis og dómstóla þar sem niðurstaðan var sú að lögum og reglum hefði ekki verið fylgt. Þetta varð svo tilefni endurskoðunar reglna um skipun dómara og hlutverk dómnefndar þar sem litið var til fyrirkomulagsins í Danmörku og Noregi. Afraksturinn voru lög nr. 45/2010 þar sem verksvið nefndar um mat á hæfni dómara var látið ná til bæði héraðs- og hæstaréttardómara og skýrar mælt fyrir um hvað skyldi koma fram í umsögn hennar.

Björg útskýrir viðtekin viðmið um skipunarvald ráðherra og hlutverk dómnefndar, eins og þau hafa birst í dómaframkvæmd og álitum umboðsmanns, með eftirfarandi hætti:

„Eins og gildir um alla embættismenn ríkisins er skipun dómara framkvæmdarvaldsathöfn, héraðsdómarar eru skipaðir af ráðherra en landsréttar- og hæstaréttardómarar af forseta Íslands samkvæmt tillögu frá ráðherra. Þannig hefur pólitísk forysta framkvæmdarvaldsins beina aðkomu að því hverjir veljast í dómaraembætti. Á sama tíma gildir sú grundvallarregla stjórnsýsluréttarins um skyldur ráðherra við embættaveitingar, að stjórnvaldi ber að velja hverju sinni hæfasta umsækjandann. Því er ráðherra bundinn af almennum reglum stjórnsýsluréttar um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda. Þótt ráðherra fari með skipunarvaldið er rannsóknarskyldu þeirri sem mælt er fyrir um í 10. gr. stjórnsýslulaga við undirbúning ákvörðunar um skipun í embætti dómara að verulegu leyti létt af ráðherra. Þessi skylda er þess í stað lögð á herðar sjálfstæðrar og óháðrar dómnefndar til þess að tryggja að sérþekking sé þar fyrir hendi um mat á hæfni umsækjenda um dómaraembætti. Telji ráðherra efni til að fylgja ekki tillögum nefndarinnar verður hann að reisa ákvörðun sína á frekari rannsókn eftir 10. gr. stjórnsýslulaga. Eðlilega þarf að líta til sömu atriða og fram koma í reglum um dómnefndina um hvað ráði hæfnismati og jafnframt tryggja að sérþekkingar njóti þar við í sambærilegum mæli og við störf dómnefndarinnar. Þessi skýring á samspili skipunarvalds ráðherra og hlutverks nefndarinnar kom skýrt fram í fyrrgreindum álitum umboðsmanns Alþingis og dómi Hæstaréttar í máli nr. 412/2010 frá 14. apríl 2011.“

Aðkoma dómara sjálfsögð og nauðsynleg

Björg bendir á að við veitingu dómaraembætti taki ráðherra ákvörðun um starf sem á ekki undir stjórnunar- og eftirlitsheimildir hans sjálfs, heldur um stöðu sem tilheyrir dómsvaldinu sem gegnir eftirlitshlutverki gagnvart öðrum þáttum ríkisvaldsins. Einmitt af þessari ástæðu beri að leitast við að tryggja sérstaklega vandaða skoðun á því hverjir teljist hæfustu umsækjendur.

„Um þetta er alþjóðleg samstaða í samvinnu lýðræðisríkja sem Ísland tekur þátt í og má þar nefna tilmæli ráðherranefndar Evrópuráðsins frá 17. nóvember 2010 nr. (2010)12 um sjálfstæði, skilvirkni og skyldur dómenda. Þar er lögð áhersla á að allar ákvarðanir um skipun og starfsframa dómara skuli byggjast á hlutlægum sjónarmiðum og verðleikum, með hliðsjón af hæfi, hæfni og getu til að byggja úrlausn mála á lögum. Sjálfstætt stjórnvald, óháð bæði ríkisstjórn og löggjafa, skuli gera tillögur til þess veitingarvalds sem formlega skipar dómara og skal það að miklu leyti skipað fulltrúum frá dómsvaldinu en einnig skuli tryggja þar breiða þátttöku annarra fulltrúa. Það skal fylgja gagnsærri málsmeðferð og skila rökstuddri tillögu til veitingarvaldsins sem fylgi slíkri tillögu í framkvæmd.“

Fram kemur að í nágrannalöndum hafi verið reynt að tryggja hæfilegt vægi milli handhafa framkvæmdarvalds og dómsvalds við skipun dómara, einkum með því að setja reglur um sjálfstæðar og óháðar dómnefndir á borð við þá sem starfar hér á landi. Slíkar nefndir séu að jafnaði að einhverju leyti skipaðar dómurum.

„Þykir aðkoma dómara bæði sjálfsögð og nauðsynleg, enda eru þeir best færir um að meta faglega eiginleika umsækjenda sem nýtast í dómarastarfi og eiga hvorki persónulegra né pólitískra hagsmuna að gæta. Skoðanir sem komið hafa fram í umræðu hér á landi um að dómarar eigi ekki að koma að mati á hæfni umsækjanda um dómaraembætti eru þannig á skjön við viðteknar skoðanir og skipulag sem almennt gilda um þessi efni í ríkjum Evrópu.“

Björg bendir á að dómnefndum sé í senn ætlað að takmarka vald framkvæmdarvaldsins við skipun dómara með vandaðri og faglegri umsögn um hæfni umsækjenda – og draga þannig úr líkum á því að geðþóttaákvarðanir ráðherra ráði för – en einnig að tryggja að fram fari vönduð rannsókn á hæfni umsækjenda til undirbúnings þeirri ákvörðun ráðherra að skipa dómara. Skiptar skoðanir hafi verið um hvort rétt sé að ráðherra sé bundinn af umsögn dómnefndar, enda væri með slíku fyrirkomulagi í raun verið að færa ábyrgðina til stjórnvalds sem ekki er ábyrgt gagnvart þinginu og sækir þannig hvorki beint né óbeint umboð sitt til þjóðarinnar.

„Þessi umræða er alþekkt, meðal annars á Norðurlöndum en sú skoðun hefur orðið ofan á t.d. í Noregi og Danmörku að þótt umsagnir sérskipaðra og sjálfstæðra umsagnaraðila með fulltrúum dómara, lögmanna og almennings um mat á hæfasta umsækjanda séu ekki formlega bindandi og skipunin sé á hendi framkvæmdarvaldsins (konungur skipar dómara að tillögu ráðherra) hefur tillögum nefndanna ávallt verið fylgt.“

Björg fjallar ítarlega um Landsréttarmálið og það hvernig Sigríður Andersen dómsmálaráðherra, með stuðningi Alþingis, vék frá tillögum dómnefndar við skipun dómara við Landsrétt án þess að standast þær kröfur sem á ráðherra hvíla samkvæmt lögum. Sem kunnugt er komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu þann 19. desember 2017 að málsmeðferð ráðherra hefði verið andstæð 10. gr. stjórnsýslulaga og þannig einnig verið annmarki á meðferð málsins á Alþingi. Með þessu brást Alþingi hlutverki sínu, láðist að ganga úr skugga um að ráðherra hefði gætt réttra vinnubragða og undirbúið ákvörðun sína í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar.

Ábyrgð ráðherra einungis formleg og
reglur haldlausar þegar lög eru brotin

Í lok greinar sinnar víkur Björg að ábyrgð ráðherra og afleiðingum af lögbrotum við skipun dómara. Niðurlagskaflinn hljóðar svo:

„Athyglisvert er að skoða hvernig birtast í framkvæmdinni meginrökin fyrir að ráðherra skuli eiga endanlegt ákvörðunarvald um skipun dómara, þ.e. að hann beri ábyrgð á skipuninni. Reglur um ábyrgð ráðherra ættu að veita sérstakt aðhald til þess að hann vandi til málsmeðferðar, ekki síst í ljósi þeirra áfellisdóma og álita umboðsmanns um dómaraskipanir sem gengið hafa á síðustu árum. 

Um lagalega ábyrgð ráðherra er fjallað í 14. gr. stjórnarskrárinnar og lögum um ráðherraábyrgð. Samkvæmt því er ljóst að ráðherra ber bæði persónulega refsiábyrgð og skaðabótaábyrgð vegna brota sem hann fremur í embætti. Þingræðisreglan ætti auk þess að tryggja að ráðherra beri pólitíska ábyrgð gagnvart þinginu vegna brota eða annarra yfirsjóna í starfi eða einfaldlega þegar ráðherra missir traust þingsins þótt ekki sé um lögbrot sé að ræða. Framkvæmdin hefur hins vegar leitt í ljós að þessar ábyrgðarreglur eru haldlausar þegar ráðherra brýtur lög við skipun dómara. Sem kunnugt er hefur ákvæðum laga um ráðherraábyrgð og saksókn ráðherra fyrir Landsdómi aðeins einu sinni verið beitt og ljóst að þær geta aðeins átt við alvarlegustu tilvik embættisbrota þar sem um ásetning eða stórfellt gáleysi ráðherra er að ræða. Þá er staðreynd að pólitískar afleiðingar fyrir ráðherra gerist hann brotlegur við lög við skipun dómara hafa engar orðið. Ráðherra missir þrátt fyrir allt ekki traust meirihluta þingsins og situr áfram í embætti. 

Þá flækir málið að Alþingi sem átti sjálft að hafa eftirlit með vinnubrögðum ráðherra við skipun dómara og veita þannig aðhald, braut einnig gegn lagafyrirmælum um málsmeðferð. Í raun kemur ekki á óvart að þetta aðhaldshlutverk sé veikt en undirstrikar hversu lítt ígrundað það var að setja fyrirmæli um aðkomu Alþingis að dómaraskipun í lög árið 2010. Augljóst mátti vera, sem nú hefur komið fram, að ráðherra í ríkisstjórn með þingmeirihluta að baki sér getur að öðru jöfnu fengið samþykki meirihluta alþingismanna fyrir tillögu um að víkja frá mati faglegrar dómnefndar um hæfni umsækjenda um dómaraembætti. Er þessi tilhögun óneitanlega á skjön við það markmið dómstólalaga að pólitískar áherslur ráði ekki för við dómaraskipun.

Niðurstaðan er að ábyrgð ráðherra er einungis formleg og aðhaldið er aðeins eftir á þegar skipun dómara hefur átt sér stað. Við bætist að vegna aðkomu Alþingis sem á að leggja mat á hvort tillögur ráðherra séu réttilega undirbúnar eru embættisfærslur ráðherra í reynd færðar undan eftirliti umboðsmanns Alþingis þar sem ákvarðanir þingsins eru utan starfssviðs hans lögum samkvæmt. Afleiðingar lögbrota við skipun dómara eru að ríkið ber bótaábyrgð og er skylt að greiða skaðabætur til hæfustu umsækjenda að mati dómnefndar sem ráðherra hefur gengið framhjá, geti þeir sýnt fram fjártjón eða miska. Ekki verður séð að þetta sé til þess fallið að draga úr viðleitni ráðherra til fylgja ekki faglegu mati sjálfstæðra nefnda sem falið er að tryggja að hæfustu umsækjendur veljist í embætti dómara. 

Viðbrögð dómsmálsmálaráðherra við dómum Hæstaréttar frá 19. desember 2017 að lýsa sig ósammála niðurstöðum þeirra og setja þurfi reglur um málsmeðferð þegar ráðherra hyggst víkja frá tillögum hæfnisnefndar gefa til kynna að ekki verði breyting hér á. Á meðan sitjandi valdhafar vantreysta áfram og ganga fram hjá, með samþykki pólitísks kjörins meirihluta Alþingis á hverjum tíma, tillögum faglegrar og sjálfstæðrar nefndar sem ætlað að meta hæfni manna til að gegna dómaraembætti, munu deilur áfram setja mark sitt á dómaraskipanir. Er þá hætt við að grafið verði undan sjálfstæði dómsvaldsins á Íslandi og trausts sem almenningur þarf að bera til dómstóla, þeirri stoð stjórnskipunarinnar sem flest lýðræðisríki vilja halda í heiðri.“

Grein Bjargar Thorarensen í heild má lesa í Úlfljóti, en þar eru jafnframt birtar fjórar ritrýndar fræðigreinar. Blaðið er fáanlegt í Lögbergi, Háskóla Íslands.