Á næstu dögum þurfa Íslendingar að kjósa sér nýjan forseta. Það varð mér tilefni til að taka saman fáeina minnispunkta um forsetaembættið. Rétt er að taka fram hér í upphafi að ég er leikmaður á sviði lögfræði og stjórnmálafræða. Í þessari grein er fjallað aðeins um stöðu forsetans í stjórnskipun Íslands.

*                     *                      *

Embætti forseta Íslands er mikilvægt embætti í stjórnskipun Íslands. Það hefur mikilvægu hlutverki að gegna að lögum og embættismaðurinn sem gegnir því þarf stundum að taka afdrifaríkar ákvarðanir sem lúta að því að staðfesta eða staðfesta ekki lagafrumvörp frá Alþingi og einnig ákvarðanir sem lúta að stjórnarmyndun. Það er augljóslega mikilvægt að hæfur einstaklingur sé valinn til að gegna starfinu. En embættið hefur einnig ýmsar aðrar hliðar, þar á meðal má nefna að forseti Íslands kemur fram sem þjóðhöfðingi hennar, fyrir hönd þjóðarinnar, innan lands og utan. Þá flytur hann stundum eigin boðskap í hennar nafni, ef svo má segja. Augljóslega er mikilvægt að framkoma forsetans sé ávallt til fyrirmyndar. Ekki verður hjá því komist að almenningur líti upp til æðsta embættismanns þjóðarinnar og taki hann sér að einhverju leyti til fyrirmyndar.

Sú hefð er komin á að forseti Íslands sé málsvari náttúruverndar og menningarlífs í landinu. Þetta er að mínu viti mjög góð hefð.

*                     *                      *

Af núlifandi fólki þekkja forsetarnir okkar tveir, þau Vigdís Finnbogadóttir og Ólafur Ragnar Grímsson líklega manna best innviði og þýðingu forsetaembættisins. Fyrir fáeinum vikum ræddi Ólafur Ragnar við fréttamann um embættið. Tilefni viðtalsins var að fyrr um daginn hafði hann tilkynnt að hann myndi bjóða sig aftur fram. Þegar fréttamaður spurði hann síðar sama dag um þessa ákvörðun, sagði forsetinn m.a. þetta:

„En það má ekki gleyma því, að forsetinn er grundvallarþáttur í stjórnskipun lýðveldisins. Hann er, svo maður vitni í erlend mál, það sem heitir á nánast öllum nágrannatungum okkar „head of state“ eða höfuð ríkisvaldsins. Og ef aðrar stofnanir ríkisins bregðast, þá er stjórnskipun íslenska lýðveldisins þannig að þá stendur forsetinn einn eftir og verður að axla þá ábyrgð að tryggja landinu farsæla stjórn.“[1]

             Síðar í viðtalinu lét Ólafur þess getið, að forsetaembættið væri valdamikið embætti á örlagatímum.

*                     *                      *

Þegar stjórnarskráin, grundvallarlög lýðveldisins, er lesin getur embætti forsetans komið lesandanum fyrir sjónir sem mikið valdaembætti.[2] Mörgum sem stjórnarskrána lesa í fyrsta sinn sýnist stjórnarskráin fjalla að verulegu leyti um embætti forsetans, og jafnvel að hann hljóti að hafa öll ráð ríkisins, nema raunar dómsvaldið, í hendi sér.

En þegar sami lesandi horfir til aðbúnaðar og ytri umgjarðar embættisins sér hann aðra mynd. Vissulega hefur forsetinn embættisbústað á Bessastöðum, sem er glæsilegt og sögufrægt höfuðból í nágrenni höfuðstaðarins. Og forsetinn hefur líka skrifstofu í Reykjavík, hún er í snotru húsi sem stendur við götuhorn við Tjörnina í Reykjavík. En þegar að er gáð ber skrifstofa embættisins ekki umfangsmikilli starfsemi vitni. Hún er til dæmis lítil í þeim skilningi að þar starfa aðeins örfáir starfsmenn. Starfsmennirnir eru einkum forsetinn sjálfur, ritari og fáeinir aðstoðarmenn til viðbótar. Til samanburðar starfa til dæmis tugir manna á skrifstofu forsætisráðherrans, í forsætisráðuneytinu og enn fleiri í sumum öðrum ráðuneytum, til dæmis fjármálaráðuneytinu. Þetta litla umfang skrifstofunnar og hin litlu mannaforráð forsetans benda ekki til þess að viðamikil stjórnsýsla fari fram undir beinni stjórn hans.

             Forsetaembættið í stjórnarskránni

Ákvæði stjórnarskrárinnar sem fjalla um forseta lýðveldisins eru yfirleitt flest túlkuð á þann veg að þau lýsi valdalitlu tignarembætti. Þessi ákvæði eru yfirleitt túlkuð með skyldum hætti og ákvæði stjórnarskrár Danmerkur um konung eða drottningu þess ríkis. Ríkisstjórnin en ekki þjóðhöfðinginn fer með landsstjórnina í Danmörku eins og á Íslandi. Nú er sá augljósi munur á þjóðhöfðingjum þessara landa að danski þjóðhöfðinginn erfir tign sína en sá íslenski er kosinn til hennar af þjóðinni allri. Því er ekki fráleitt að líta svo á að íslenski þjóðhöfðinginn hafi sterkara umboð heldur en sá danski, ekki síst vegna þess að íslenski þjóðhöfðinginn fær umboð sitt endurnýjað á fjögurra ára fresti. Þrátt fyrir það er eðlilegt er að líta nokkuð til Danmerkur við túlkun stjórnarskrárinnar enda er íslenska stjórnarskráin að stofni til fengin þaðan.

Strax í upphafi stjórnarskrárinnar, í 2. gr. hennar, kemur fram að Alþingi og forseti Íslands fari saman með löggjafarvaldið, en forseti og „önnur stjórnarvöld“ fari saman með framkvæmdarvaldið. Dómsvald er hins vegar í höndum dómenda. Þarna kemur strax fram að forseti Íslands tekur bæði þátt í framkvæmdarvaldi og löggjafarvaldi á Íslandi.

Nánar er kveðið á um þetta sameiginlega vald forseta með Alþingi annars vegar og framkvæmdarvaldinu hins vegar í 19. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem fram kemur að undirskrift forseta undir löggjafarmál „eða önnur stjórnarerindi“ veiti þeim gildi þegar ráðherra ritar undir þau með honum.

Af þessu má draga þá ályktun að æðsta stjórn ríkisins fari fram í samvinnu forseta Íslands og Alþingis annars vegar og samvinnu forsetans og ríkisstjórnarinnar hins vegar. Til marks um þetta má nefna að lagafrumvörp sem Alþingi hefur samþykkt taka aðeins gildi til bráðabirgða, nema forseti Íslands fallist á þau með undirskrift sinni (26. gr.). Synji forsetinn Alþingi um staðfestingu lagafrumvarps öðlast það lagagildi, en þá þarf að boða til kosninga um lagafrumvarpið svo fljótt sem auðið er. Þá er ákvæði í stjórnarskránni um að forseti geti látið leggja lagafrumvarp fyrir Alþingi (25. gr.) en þessu ákvæði hefur ekki verið beitt.[3]

Þá má nefna að sumir embættismenn ríkisins verða ekki skipaðir nema forseti Íslands skrifi undir skipunarbréfið (20. gr.). Raunar hefur þessum embættismönnum fækkað mjög. Hér áður fyrr mun það hafa verið meginregla að forsetinn skipaði embættismennina. Forseti skipar æðstu embættismenn ríkisins, dómara við Hæstarétt og ráðherra í ríkisstjórn. En forseti Íslands skrifar ekki aðeins undir skipunarbréf ráðherra í ríkisstjórn, heldur kallar hann stjórnmálaforingja á sinn fund þegar úrslit kosninga liggja fyrir og velur einn þeirra og veitir honum umboð til að mynda ríkisstjórn. Ef vel gengur hjá viðkomandi stjórnmálaforingja að mynda ríkisstjórn fær hann skipun forsetans til að verða ráðherra, og þá fá önnur ráðherraefni hans það líka. Í stjórnarskránni heitir þetta að forsetinn skipi ráðherra ríkisstjórnarinnar, skipti með þeim verkum og veiti þeim lausn (15. gr.). Í reynd hefur það verið svo, að stjórnmálamennirnir skipta með sér verkum, en leggja ráðherralista fyrir forsetann þegar þeir telja stjórnina myndaða. Takist stjórnmálamönnunum ekki að mynda stjórn, getur forsetinn leitað til annarra einstaklinga um að taka að sér ráðherraembætti og stýra landinu.[4]

Þá má nefna að þing verður ekki rofið meðan á kjörtímabili stendur nema forsetinn fallist á þingrofið, eins og þjóðin var minnt á á dögunum.

Forseti lætur ráðherra framkvæma vald sitt 

Þrátt fyrir þessi dæmi um það sem margir myndu nú beinlínis vilja kalla völd forsetans er því stundum haldið fram að embætti forseta Íslands sé valdalaust embætti. Til að rökstyðja þá skoðun að forsetinn sé valdalaus hefur helst verið vitnað til þess að í stjórnarskránni segir að forsetinn sé „ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum“ (11. gr.), að forsetinn láti „ráðherra framkvæma vald sitt“ (13. gr.) og loks að undirskrift forseta undir löggjafarmál eða stjórnarerindi veiti þeim gildi þegar ráðherra skrifar undir með honum (19. gr.).

Í umræðum um að forseti Íslands sé valdalítill eða valdalaus er sjaldan minnst á það, að þegar forseti Íslands forfallast, til dæmis vegna þess að hann fer til útlanda, þarf þrjá embættismenn til að fylla skarð hans samkvæmt 8. gr. stjórnarskrárinnar. Þessir þrír embættismenn eru forsætisráðherra, forseti Alþingis og forseti Hæstaréttar, sem skulu „fara með forsetavald“ eins og segir í 8. gr. Verði þessir þrír embættismenn ósammála um hvernig fara skuli með vald forseta, ræður meirihluti.

Fyrir um tólf árum síðan synjaði forseti Íslands lagafrumvarpi í fyrsta sinn staðfestingar. Í framhaldi hafa þau sjónarmið að embætti hans sé valdalaust að verulegu leyti hljóðnað. En það er ekki ástæða til að gera hér tilraun til að fjalla um ábyrgð forseta Íslands og ráðherra á stjórnarathöfnum, og það hvernig forseti lætur ráðherra framkvæma vald sitt.

            Hér hafa verið tilgreind atriði í stjórnarskránni sem lúta að afskiptum forsetans af landsstjórninni. En í stjórnarskránni er líka kveðið á um það hvernig unnt sé að losna við forseta sé ástæða talin til, og um það hvernig hann fær rekstrarfé.

            Alþingi og ríkisstjórn hafa ekkert yfir forsetanum að segja

            Það er viss einföldun að segja að Alþingi hafi ekkert yfir forsetanum að segja, því að samkvæmt 11. gr. stjórnarskrárinnar getur Alþingi Íslendinga leyst forseta frá störfum til bráðabirgða. Til þess að slík tillaga hafi þýðingu þarf mikinn meirihluta á Alþingi, 3/4 hlutar þingmanna, eða 48 þingmenn, þurfa að koma sér saman um hana. Eftir að þessi tillaga hefur verið samþykkt gegnir forseti ekki störfum sínum. En þá þarf að bera þessa tillögu undir þjóðaratkvæðisgreiðslu innan tveggja mánuða. Ef meirihluti atkvæða í þjóðaratkvæðisgreiðslunni verður fyrir því að leysa forsetann frá störfum, fer forsetinn frá. En ef meirihluti fæst ekki fyrir þessari tillögu, skal „Alþingi þegar í stað rofið og efnt til þingkosninga“ eins og segir í 11. gr stjórnarskrárinnar.

Af þessu sést að ef Alþingi leggst gegn forsetanum og reynir að fá þjóðina til að leysa hann frá störfum, hættir Alþingi sjálfu sér um leið. Vilji þjóðin ekki það sama og Alþingi, þarf Alþingi þegar í stað að standa reikningsskil fyrir tiltækið í þingkosningum.

Ríkisstjórn hefur ekki heldur neitt yfir forsetanum að segja. Forseti skipar ríkisstjórnina, og í henni geta setið ýmist þingmenn eða almennir borgarar. Fyrsti forseti lýðveldisins, Sveinn Björnsson, var fyrst ríkisstjóri eða staðgengill konungs hér á landi árið 1941. Árið 1942 varð stjórnarkreppa í landinu og Sveinn skipaði þá utanþingsstjórn, sem var við völd þegar stofnun lýðveldisins var undirbúin og fram á vetur árið 1944 eftir að lýðveldið var stofnað. Fyrsta ríkisstjórn lýðveldisins var því utanþingsstjórn, skipuð af ríkisstjóranum í konungsríkinu sem varð fyrsti forseti landsins um leið og lýðveldið var stofnað.

Auk þessa hafa sumir fræðimenn bent á að forsetinn geti við vissar aðstæður leyst ríkisstjórn frá störfum að eigin frumkvæði og skipað nýja með einföldum hætti án kosninga og án afskipta Alþingis, þó að það sé ekki til umfjöllunar í þessari grein.[5]

            Alþingi getur ekki beitt sínu almenna fjárveitingarvaldi til að reyna að kúga forsetann til hlýðni. Því að Alþingi hefur ekki sams konar fjárveitingarvald gagnvart forsetanum og öðrum embættum ríkisins. Samkvæmt 9. gr. stjórnarskrárinnar má ekki lækka fjárveitingar til embættis forseta meðan kjörtímabil hans varir. Kjörtímabil forseta hefst 1. ágúst eftir að hann hefur verið kosinn, samkvæmt 6. gr. stjórnarskrárinnar. En fjárlög ríkisins eru jafnan ákveðin að hausti eða fyrir jól. Forseti hlýtur því ávallt að fá að minnsta kosti sama rekstrarfé og embættinu var veitt á undangengnu starfsári.

            Forseti hefur sterka stöðu

Almenningur á Íslandi þarf að leggja jafn mikið á sig til að kjósa forseta eins og að velja alla hina 63 þingmenn Alþingis og varamenn þeirra samtals. Nefnilega að mæta á kjörstað á sérstökum kjördegi og kjósa. Alþingiskosningar fara að mörgu leyti eins fram en fyrir þær er yfirleitt hafður annar sérstakur kjördagur. Það er samt mikilsverður munur á þessum kosningum.

Þegar forseti er kosinn er landið í reynd eitt kjördæmi vegna þess að í forsetakosningum er kosinn einn embættismaður til að þjóna öllum landsmönnum og atkvæði allra gilda jafnt, óháð kjördæmaskiptingu. Við alþingiskosningar eru hins vegar kosnir sérstakir þingmenn fyrir hvert kjördæmi, og í slíkum kosningum gilda atkvæði allra ekki jafnt.

Við forsetakjör er aðeins valinn einn maður úr hópi frambjóðenda. En við kosningar til Alþingis er valið á milli lista sem hver fyrir sig er skipaður fjölmörgum einstaklingum í ákveðinni röð.

Enginn verður forseti á Íslandi nema hann sækist eftir þessu embætti sem einstaklingur og njóti nægilegs trausts meðmælenda, til að geta boðið sig fram. Þá verður enginn forseti nema hann fái flest atkvæði frambjóðenda í forsetakosningum og njóti mests trausts allra frambjóðenda til að gegna embættinu.

Þessu er öðru vísi háttað í kosningum til Alþingis. Þeir sem kosnir eru á þing njóta ekki endilega mests trausts þeirra frambjóðenda sem bjóða fram í viðkomandi kjördæmi. Við þingkosningar kjósa kjósendur um framboðslista og þingmenn eru kosnir vegna þess að stjórnmálaflokkarnir hafa raðað þeim efst á framboðslistana, en kjósendur treysta flokkunum og kjósa þá. Stjórnmálaflokkar geta vel stillt vafasömum frambjóðendum fremst á lista og hafa stundum gert það. Ef flokkurinn nýtur nægilegs stuðnings, geta kjósendur í viðkomandi kjördæmi kosið flokkinn þrátt fyrir miklar efasemdir um þá einstaklinga sem sitja í efstu sætum framboðslistans. Þingmenn hafa þannig óbeinna umboð frá íbúum síns kjördæmis heldur en forsetinn frá landsmönnum öllum. Forsetinn stendur ævinlega einn sem fulltrúi þjóðarinnar og á vissan hátt líka einn gagnvart henni.

Það sama á við um ráðherra og um þingmennina. Þingmenn og ráðherrar eru oft óvinsælir meðal þjóðarinnar, þó að þeir haldi stöðu sinni af einhverjum ástæðum innan stjórnmálaflokka sinna. Þjóðin hefur margoft setið um lengri eða skemmri tíma uppi með ráðherra og þingmenn, sem ekki hefur verið betur séð en að hafi verið spilltir og óhæfir. Á hinn bóginn virðist þjóðin yfirleitt hafa verið sátt við forseta landsins.

Það er oftar kosið til Alþingis en um forseta 

Forsetar hafa að meðaltali gegnt embættum sínum í tæplega 15 ár. Þegar Ólafur Ragnar lætur af embætti hefur hann lengst allra gegnt embættinu, í 20 ár. Tveir forsetar hafa gegnt embætti í 16 ár, þau Vigdís Finnbogadóttir og Ásgeir Ásgeirsson. Kristján Eldjárn gegndi embætti í 12 ár, en Sveinn Björnsson, fyrsti forseti lýðveldisins, gegndi embætti forseta og þar á undan embætti ríkisstjóra í um 10 og hálft ár samfleytt. Sveinn Björnsson var kosinn ríkisstjóri konungsríkisins Íslands á fundi Alþingis þann 17. júní 1941. Umboð hans sem ríkisstjóra var endurnýjað þar til lýðveldið var stofnað þann 17. júní 1944 en þá kaus Alþingi hann sem forseta. Hann lést í því embætti þann 25. janúar 1952.

            Alþingiskosningar hafa verið haldnar 21 sinnum á þeim tíma sem liðinn er frá því að Sveinn Björnsson var fyrst kosinn ríkisstjóri, en 17 sinnum frá því farið var að kjósa forseta með þjóðaratkvæðagreiðslum árið 1952.[6]

Forsetakosningar hafa á hinn bóginn farið miklu sjaldnar fram. Sveinn Björnsson forseti var kosinn af Alþingi. Forsetakosningar fóru fyrst fram eftir að Sveinn Björnsson lést árið 1952. Eftir að Ásgeir Ásgeirsson tók við embætti eftir kosningarnar 1952 voru ekki haldnar forsetakosningar fyrr en Ásgeir ákvað að bjóða sig ekki aftur fram. Að loknum kosningum tók Kristján Eldjárn við árið 1968. Ekki var kosið aftur um forseta fyrr en Kristján ákvað að bjóða sig ekki aftur fram. Þá var Vigdís Finnbogadóttir kosin árið 1980. Meðan hún gegndi embættinu fékk hún mótframboð einu sinni. Þá var Vigdís endurkjörin með um 95% atkvæða. Forsetakosningar fóru aftur fram þegar Vigdís ákvað að gefa ekki kost á sér aftur árið 1996. Þá var Ólafur Ragnar Grímsson kosinn. Árið 2004 fékk Ólafur mótframboð en hann var endurkjörinn með rúmlega 85% atkvæða.[7] Árið 2012 komu enn fram mótframboð, en Ólafur var endurkjörinn með ríflega helmingi greiddra atkvæða. Og nú sumarið 2016 verða enn á ný haldnar forsetakosningar. 

Í stuttu máli

Hér hafa verið dregnar saman ýmsar staðreyndir sem lýsa því hve sterka stöðu hinn þjóðkjörni forseti Íslands hefur í stjórnskipan landsins. Einungis hafa verið týnd til hversdagsleg atriði. Forseti Íslands lýtur að sjálfsögðu ekki boðvaldi eins eða neins. Forsetaembættið er fjárhagslega sjálfstætt því Alþingi getur ekki lækkað fjárveitingar til þess. Alþingi getur aðeins við illan leik rekið forseta frá starfi sínu. Forsetinn getur á hinn bóginn sett Alþingi stólinn fyrir dyrnar ef það samþykkir lagafrumvarp, eða vill með öðrum orðum setja lög, sem forsetanum, eða drjúgum hluta þjóðarinnar þykir ótæk eða af öðrum ástæðum vera þess eðlis að rétt sé að kjósa um málið. Forsetinn getur líka við erfiðar kringumstæður skipað landinu nýja ríkisstjórn, hvort sem er innan þings eða utan þings. Forsetar hafa til þessa starfað í tæplega 15 ár að meðaltali, sem er meira en langlífustu ríkisstjórnir og forsetinn hefur miklu sterkara umboð frá þjóðinni til sinna starfa heldur en nokkur þingmaður eða ráðherra.

Augljóst er að gera þarf miklar kröfur til þeirra sem gegna eiga þessari stöðu. Ástæðan er ekki aðeins sú að það getur skipt miklu máli fyrir lífið í landinu hvernig forsetanum tekst til á örlagatímum. Ástæðan er ekki síður sú að á venjulegum tímum, þegar allt er með felldu, hlýtur einstaklingur sem valinn var til að gegna starfi sínu með atkvæðagreiðslu á landsvísu og nýtur þannig svo augljóslega mikils trausts og virðingar að hafa verulegt áhrifavald og vera fyrirmynd fyrir fólkið í landinu. Þannig getur framganga forsetans haft mikil áhrif á almenna borgara líka þegar mannlífið gengur sinn vanagang á Íslandi.

Forseti Íslands hefur þannig þá stöðu að hann hefur mikil áhrif í samfélaginu bæði á venjulegum tímum, þegar allt er með felldu, og einnig á þeim örlagatímum í lífi þjóðarinnar þegar reynir á embætti hans.